El misterioso estudio que se citó en el Congreso para no aprobar el impuesto a las bebidas azucaradas

El representante Óscar Darío Pérez aseguró en un debate de la reforma tributaria que un estudio del Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga demostró la ineficacia de gravar las gaseosas y los jugos ultraprocesados. Nueve meses después todavía no se sabe a ciencia cierta si el documento existe.

9 de junio de 2022

Por Juan Pablo Vásquez
Ilustraciones: Camila Santafé

Martes, 7 de septiembre de 2021

Una jornada, como muchas otras, en el Congreso de la República. En el orden del día de la plenaria de la Cámara de Representantes aparece la discusión de la reforma tributaria, también conocida como Ley de Inversión Social. Su aprobación es clave para el Gobierno Nacional, que la calificó como una de sus prioridades legislativas y pidió máxima colaboración a las bancadas afines para que la impulsen sin demoras. Luego de la fallida reforma tributaria del primer semestre de ese año, que desencadenó multitudinarias manifestaciones y le costó el cargo al entonces ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, el margen de error del presidente Iván Duque y su gabinete es mínimo. Por eso apelan a la necesidad de los 15,2 billones de pesos que pretende recoger la nueva ley y recuerdan que su puesta en marcha es imprescindible para financiar los programas sociales creados durante la pandemia, como Ingreso Solidario.

Su deliberación sigue la constante de todos los debates técnicos. Si bien es un asunto de importancia fiscal y que genera opiniones fuertes entre la mayoría de colombianos, muchos de sus aspectos atrapan únicamente la atención de economistas y ciertos gremios u organizaciones que tienen algún interés en juego. Por eso solo unas pocas modificaciones puntuales son verdaderamente conocidas por la ciudadanía y se difunden en redes sociales y medios de comunicación, mientras que el grueso del contenido no trasciende por fuera de las paredes del Congreso. Permanece escondido, invisible.

Quizá eso mismo piensa Óscar Darío Pérez cuando se le concede la palabra. Elegido con 84 mil votos en las elecciones de 2018 y avalado por el Centro Democrático, Pérez es el representante a la Cámara más votado de Antioquia. Este es su segundo periodo consecutivo como legislador y el quinto de su nutrida carrera, después de que se tomara cuatro años de descanso entre 2010 y 2014. En su currículo de militancia están también el Partido Conservador y el extinto Alas Equipo Colombia, que tuvo entre sus filas a varios políticos investigados y condenados por parapolítica. Cuando sube a uno de los atriles para dirigirse a los demás congresistas, el debate acaba de cumplir cinco horas de iniciado. Salvo algo fuera de lo común, la intervención de Pérez no promete sobresalir ni ser una gran pieza de oratoria. La presidenta de la Cámara, Jennifer Arias, insiste en que solo cuenta con 15 minutos y Pérez, vistiendo traje negro y corbata azul, arranca.

Pero lo que parece ser un trámite más en su curtida trayectoria política toma un giro inesperado. La sensación de tener todo bajo control le juega una mala pasada. 

Pérez, de entrada, señala que la reforma no es lo suficientemente estructural para solucionar los apuros económicos del país y dice que, sumando todas las exenciones, se encuentra un hueco superior a los 60 billones de pesos. Sin embargo, advierte que no todas las propuestas —incluidas las proposiciones que fueron introducidas por iniciativa propia de algunos congresistas y que no estaban en el texto original— son igual de eficaces para recaudar fondos. Con ese preámbulo se dispone a controvertir los impuestos a las bebidas azucaradas. En su criterio, el tributo no cumple con su propósito de disminuir el consumo de este tipo de productos y para convencer a su público y justificar su postura recurre a un estudio llevado a cabo por uno de los principales centros de pensamiento a nivel nacional.

Yo acabo de recibir un correo que me envía del… ya le voy a decir el nombre. Me lo envían del Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga. Acaban de terminar un estudio y por eso me autorizaron decirlo aquí. Ese estudio sustenta la poca efectividad, casi que ninguna, de usar los impuestos a las bebidas azucaradas para combatir la obesidad. Ese estudio que no lo hice yo, sino que lo hizo el Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga, que esta semana se publica, es un estudio extensísimo y hecho por grandes expertos demuestra que el aspecto tributario no es el aspecto central para que la gente deje de consumir las bebidas azucaradas (sic)”, afirma Pérez ante los micrófonos. 

El representante claramente está a favor de que la reforma pase los filtros del Congreso, pero sin una alteración que grave a gaseosas, jugos ultraprocesados y cualquier otra bebida endulzada o con alto contenido de azúcar. Por lo menos eso da a entender. Su siguiente argumento, de hecho, vuelve a retomar el cauce del debate y deja de lado cualquier asomo de salud pública. Además de ineficaz, Pérez quiere demostrar las pesadas consecuencias que, según él, traería el impuesto al comercio en micromercados y tiendas de barrio. 

Por el contrario, los tenderos en Colombia, a los que también quisiera yo que los escucharan, a todas las tiendas que hay en Colombia, qué concepto tienen sobre ello, dado que sus ingresos en casi un 60 por ciento se derivan de la comercialización de estas bebidas. No se lea solo gaseosas sino bebidas azucaradas (sic)”, agrega. 

Estas rutinas del Congreso son casi siempre largas, monótonas y tediosas. La discusión de la reforma tributaria no es la excepción. Son contados los ojos puestos sobre la plenaria de la Cámara y, tras cinco horas de debate, ya son pocos los que le siguen el hilo a la exposición del representante Óscar Darío Pérez. Entre esos, sin embargo, están los abogados del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CAJAR). Sentados en su oficina observan la transmisión en el canal de YouTube de la Cámara de Representantes. Cuando Pérez fundamenta su oposición al impuesto a las bebidas azucaradas basándose en “un estudio extensísimo y hecho por grandes expertos”, algo no les cuadra. El colectivo viene siguiendo juiciosamente todos los proyectos relacionados con alimentos ultraprocesados incluyendo la Ley de Comida Chatarra que se aprobó en junio— y ha estudiado numerosa evidencia científica al respecto. Casi toda demuestra con convencimiento que, contrario a lo dicho por el congresista antioqueño, los gravámenes a estas bebidas sí disminuyen efectivamente su compra y, por ende, su consumo. 

Línea de tiempo: El tortuoso camino del proyecto de Ley de Comida Chatarra

¿Qué dice la evidencia?

En 2016, el Ministerio de Salud adelantó un estudio sobre los posibles impactos de la adopción de este impuesto en Colombia. Las conclusiones son contundentes. El documento indica que un impuesto que eleve el precio de estos productos en un 20 por ciento lograría una reducción anual de su consumo también del 20 por ciento y significaría un ahorro de 220 mil millones de pesos de los recursos que dirige el sistema de salud para tratar casos de diabetes atribuibles al consumo en exceso de productos ultraprocesados, como las bebidas azucaradas. Resalta, además, que la mayor adquisición de estas bebidas se da casi siempre en los hogares de menor ingreso y este impuesto aumentaría la protección financiera de estas familias, al distanciarlas de patologías asociadas.

México, uno de los países con mayor índice de obesidad en el mundo, implementó el cobro de un peso adicional por cada litro que tuviera una bebida azucarada. Los resultados se vieron de inmediato. El consumo durante los dos años siguientes al inicio de la medida, 2015 y 2016, cayó 7,6 por ciento y el decrecimiento se dio en todos los niveles socioeconómicos. La ciudad de Berkeley, en California, Estados Unidos, experimentó un fenómeno similar cuando acogió este impuesto en marzo de 2015. Un artículo de investigación conjunto de la Universidad de Chapel Hill, en Carolina del Norte, y el Instituto de Salud Pública de Oakland concluyó que el volumen de ventas de las bebidas azucaradas se redujo en un 9,6 por ciento. Son números que, entendiéndose como una política pública que repercute directamente en la salud de los ciudadanos, pueden significar vidas humanas que se salvan. 

Este impuesto es una medida costo/efectiva muy alta. Su implementación no presenta mayores costos en términos de política pública y sus resultados se ven en el corto, mediano y largo plazo. Hay estudios para varios países que han demostrado que aumentando el valor de estos productos en al menos 20 por ciento se influye en un descenso en su consumo de incluso el 32 por ciento. El impuesto es efectivo porque el consumo de estas bebidas que hacen los hogares es sensible al cambio de los precios. Si usted sube los precios, la gente deja de consumirlos. Está más que comprobado”, afirma Martha Sandoval, economista y miembro de la Asociación Colombiana de Salud Pública.

Con corte a junio de 2021, según cifras reportadas por la ONG Cuenta de Alto Costo, 1.676.885 colombianos estaban diagnosticados con diabetes. Valle del Cauca, Antioquia, Bogotá, Risaralda, Huila y Quindío son las entidades territoriales más afectadas por esta enfermedad, con una prevalencia que está entre 2,77 y 3,93 por ciento. El Ministerio de Salud reveló que, en 2016, las bebidas azucaradas como factor de riesgo eran causantes del 13 por ciento de la mortalidad por diabetes. La mortalidad por esta afección crónica en el país en 2020, según el programa Así Vamos en Salud, estaba en 18,27 por cada 100 mil habitantes. Y a nivel global las cifras han ido históricamente en aumento. La Organización Mundial de la Salud (OMS) informó que, entre 1980 y 2014, el número de adultos con diabetes casi que se cuadruplicó, al pasar de 108 a 422 millones en el mundo.

Pero el reparo que formuló el representante Óscar Darío Pérez fue de carácter económico y giró alrededor de las eventuales afectaciones al bolsillo de los tenderos por el impuesto a las bebidas azucaradas. Su lógica es que si las gaseosas y jugos ultraprocesados se vuelven más costosos entonces los ingresos de estos establecimientos serán menores porque menos personas los comprarán. La mitad de este razonamiento ha probado ser cierto —porque el gravamen sí desestimula el consumo—, pero la otra mitad no. Está probado que las tiendas no pierden

Erróneamente circulan mensajes de que el impuesto supuestamente va a acabar con las tiendas de barrio y los empleos industriales. Desde la teoría económica, las tiendas de barrio se mueven con oferta y demanda. Si la demanda de un producto disminuye, lo que hacen las tiendas es recomponer la oferta que hacen para no caer en quiebra. Si la gente ya no demanda gaseosas y lo que demanda es agua, pues lo que hacen las tiendas es vender más agua. Hay estudios que lo demuestran”, señala la economista Sandoval.

Una de las investigaciones a las que se refiere fue llevada a cabo en México en 2017. Expertos del Instituto Nacional de Salud de ese país estudiaron las tasas de empleo en la industria de bebidas azucaradas y las tiendas de barrio. “En conclusión, no hubo reducciones de empleo asociadas con las políticas fiscales implementadas en México en 2014 sobre bebidas azucaradas”, asegura el documento. Es decir, allí se configuró el escenario que pronostica Sandoval que puede ocurrir aquí, si el impuesto algún día es aprobado y entra en vigencia.

Y si lo que preocupa es estrictamente el capital y los recursos que mueve la industria de bebidas azucaradas, tampoco es tan positivo no aprobar el impuesto. Las consecuencias de no tomar acciones oportunas pueden ser nefastas para las finanzas estatales. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), a la cual pertenece Colombia, calcula que uno de cada cuatro habitantes de los países afiliados sufre de obesidad y que para su tratamiento, así como para el de enfermedades relacionadas (como la diabetes), estas naciones gastan cerca del 3,3 por ciento de su Producto Interno Bruto (PIB). Las medidas sugeridas por la organización para enfrentar esos problemas van desde una regulación más estricta a la publicidad que las compañías de productos ultraprocesados difunden, hasta la imposición de tributos que desincentiven su consumo. Los beneficios de tomar este camino ya están estimados: por cada dólar invertido en la prevención de la obesidad —como el impuesto a las bebidas azucaradas y políticas similares— se produce un retorno económico de hasta seis dólares. 

Puedes leer: ¿Por qué ponerles advertencias a los alimentos sobre su contenido ha sido tan difícil en Colombia? 

¿Y el informe citado por Pérez?

El 10 de septiembre de 2021, tres días después del debate en la plenaria de la Cámara, CAJAR radicó un derecho de petición ante el Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózoga (ICP). Su solicitud tenía un único propósito: conocer el documento que el representante Pérez referenció durante su intervención en el Congreso. El mismo congresista afirmó que sería publicado en el transcurso de esa semana y, por eso, era de esperarse que la petición del colectivo de abogados fuera atendida satisfactoriamente. Podía ser este un caso, como muchos otros que son causa de opiniones encontradas, en el que un estudio controvierte los hallazgos de otros. 

Pero han pasado nueve meses y ha sido imposible corroborarlo. Hasta la fecha no se puede tener certeza de si el estudio existe y si sus conclusiones fueron tan contundentes como se expusieron en la Cámara de Representantes.

Ante el silencio del ICP, que transcurrido el término legal para responder el derecho de petición aún no se pronunciaba, se instauró una acción de tutela que por reparto cayó en un juzgado penal de conocimiento de Bogotá. Al ser notificado, el ICP respondió al despacho que el estudio no estaba finalizado todavía —en abierta contradicción a lo dicho por Pérez durante del debate— y que tenía por nombre “Medidas globales para enfrentar la obesidad: hacia una agenda de investigación. El instituto agregó que solo “resultados preliminares de la investigación y un resumen ejecutivo fueron presentados y socializados con algunos congresistas, entre ellos el representante Óscar Darío Pérez”. De su respuesta se infiere, entonces, que el congresista mintió o que la información que le compartieron lo indujo a mentir. El supuesto estudio que demostraba la poca efectividad del impuesto a las bebidas azucaradas está inconcluso y eso no se dejó claro en la plenaria de la Cámara. 

Pero todo este intríngulis no era objeto de consideración del juez. Su decisión estaba únicamente entre conceder el amparo o negarlo. Y, curiosamente, se decantó por esta última opción. Según indicó en su fallo, al no estar finalizado el estudio, el ICP no debía entregar ningún documento a los accionantes. La decisión fue apelada y en segunda instancia sí se le dio la razón al CAJAR.

El juzgado penal de conocimiento al que le correspondió la apelación reversó la primera providencia. Determinó que el ICP tenía que responder la solicitud de información interpuesta por el colectivo desde septiembre en vez de ignorarla y, de esta manera, vulnerar su derecho fundamental de petición. Sin embargo, resaltó que no podía obligar al centro de pensamiento a diligenciar el estudio dado que no estaba finalizado. 

En otras palabras, el proceso de tutela que tardó casi tres meses, contados desde que CAJAR radicó el derecho de petición ante el ICP hasta el fallo de segunda instancia, sirvió para descubrir que el estudio que aparentemente “sustenta la poca efectividad, casi que ninguna, de usar los impuestos a las bebidas azucaradas para combatir la obesidad” era apenas una versión preliminar inacabada. Fue necesario que el sistema judicial interpelara al instituto para que esto se supiera.

Vorágine intentó contactar al ICP para saber qué otras iniciativas seguían de cerca en el Congreso y si su elección estaba intermediada por sus benefactores, pero no recibió respuesta. 

Hasta hace unos meses, en la página web del centro de pensamiento se encontraban los logos de sonadas compañías entre las que había algunas con un claro historial de intereses en el impuesto a las bebidas azucaradas. Se trata de Riopaila Castilla, Manuelita y Postobón. Las dos primeras son grandes ingenios azucareros y la restante es la principal productora y distribuidora de bebidas embotelladas en el país. 

Postobón se ha opuesto al impuesto desde hace más de seis años. Al igual que Pérez, la empresa, a través de sus voceros, ha asegurado que no hay evidencia de que el gravamen contribuya a reducir la obesidad. Una investigación previa de Vorágine reveló el enérgico lobby que Postobón ha hecho en el Congreso para promover o hundir proyectos según afecten sus planes. 

Un exfuncionario de la ANDI, que pidió proteger su identidad, reconoce que en las votaciones anteriores del impuesto ‘sí hubo empresas que hicieron un lobby muy fuerte, sobre todo Postobón, a través de Mariana Pacheco’, afirma. ‘Ella hizo un lobby que yo no comparto, no le puedo decir si les ofreció plata, porque no lo sé, pero estaba todo el día ahí en el Capitolio presionando a los congresistas’”, cuenta la investigación. 

La persona a quien se refiere la cita, Mariana Pacheco, trabajó en el área de asuntos regulatorios de la compañía de bebidas entre 2016 y 2019, y hoy se desempeña como jefe adjunta de la Embajada de Colombia en Estados Unidos. Revisando su hoja de vida se encuentra que ha saltado del sector público al privado, y viceversa, ofreciendo sus servicios profesionales y las relaciones que cultivó en uno y otro. Un caso de puerta giratoria del que ha sacado provecho la industria de bebidas azucaradas.

Adicionalmente, el ICP tiene en su consejo directivo, que es el “órgano encargado de establecer los planes y programas del Instituto, desarrollar su estructura administrativa”, como lo define su misma página web, a miembros de las juntas directivas de Riopaila y la Organización Ardila Lülle, grupo empresarial al que pertenece Postobón. 

No es claro si Postobón y los ingenios azucareros tuvieron alguna incidencia en la elaboración del misterioso estudio aún no publicado. Lo que sí se puede corroborar es que la institución encargada de hacerlo, si es que el documento existe, recibió en algún momento donativos de estas compañías. 

Investigación: ¿La ANDI ‘legislando’ en cuerpo ajeno?

La respuesta de Pérez

Vorágine contactó al representante a la Cámara Óscar Darío Pérez para conocer su versión de lo que ocurrió el 7 de septiembre de 2021. Su respuesta, más que esclarecer, denotó una postura defensiva y sembró dudas. Pese que hay registro en internet de su intervención, en la que dice que recibió un correo del ICP con los resultados del estudio, Pérez aseguró  que no quiso entrometerse en nada relacionado con impuestos y que la información que difundió desde el atril la replicó porque se la “dijeron”

Yo no me metí en el tema de los impuestos propiamente dicho. Dije que había un estudio, que eso fue lo que me dijeron, que demostraba, y eso creo que lo tienen ellos porque no me he vuelto a preocupar por el tema, que eso (el impuesto a las bebidas azucaradas) no tenía la eficiencia que eso tenía”, aseveró a Vorágine. Más adelante afirmó que no tiene ninguna relación con el ICP.

Yo no tengo ninguna relación con esa institución. Todas las investigaciones que hacen son muy profesionales, según me han dicho. Nos han invitado a hablar de temas tributarios, de déficit fiscal, de temas de administración pública, y parece ser una institución meritoria. Es lo que creo. Para fortuna mía nunca fui a ninguno de sus eventos, y ahora sí que menos voy a ir”, agregó. 

Y aunque Pérez es un representante elegido por voto popular y debe rendirles cuentas a sus  electores sobre su trabajo en la rama legislativa, se quejó de que sus palabras en el debate de la reforma tributaria hubieran sido cuestionadas y controvertidas por Vorágine. 

Parece que son muy presurosos en averiguar y trabajar sobre todas estas cosas. Yo ahora voy a poner en duda de que nosotros en el Congreso podamos hablar”, declaró.

Finalizó recalcando que a futuro no tendría inconvenientes en evaluar, nuevamente, la posibilidad de implementar un impuesto a las bebidas azucaradas.

Le quiero decir que soy absolutamente transparente en mis relaciones con las personas cuando emito mis conceptos. Yo no voy a defender que no haya un impuesto adicional y tampoco que no se cobre. No tengo ningún compromiso con esas industrias. Si hay una sobretasa que desestimula el consumo, no voy a tener ninguna objeción para estudiarlo serenamente. No tengo ningún conflicto de interés en decir que sí o que no”.

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Por el momento, el ICP no da ninguna razón que permita tener certeza de que el estudio se finalizó. Lo único que se sabe es a través de la respuesta que emitió al derecho de petición interpuesto por CAJAR después de recibir un fallo de tutela ordenándoselo. En ese documento, el instituto asegura que los resultados preliminares “permiten establecer que no existe evidencia para afirmar que los impuestos sean la mejor o peor medida en comparación con las demás”. Una conclusión tajante que, sin embargo, no va acompañada de ningún otro dato o contexto para entender cómo se llegó a ella. Y parece ser que así, escueta y carente de rigor, se le envió la información a Pérez para que, sin contraste ni reparo, la leyera como una verdad científica en el Congreso.

NOTA: Este reportaje se realizó con el apoyo de VITAL STRATEGIES.

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