Generación de empleo vs. derechos de los trabajadores: el falso dilema de la reforma laboral

La no inclusión de artículos o parágrafos directamente encaminados a la generación de empleo es uno de los principales cuestionamientos que le hacen los gremios empresariales al texto de reforma laboral, cuya ponencia será presentada en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes el 15 de mayo, según ha dicho la representante a la Cámara María Fernanda Carrascal, quien ha liderado el tránsito del proyecto de ley en el Congreso de la República.

Uno de esos críticos ha sido Bruce Mac Master, el presidente de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, Andi, quien el pasado 20 de abril dijo en su cuenta de Twitter que una reforma laboral debe tener cuatro objetivos fundamentales, uno de ellos “generar empleo”. Sus palabras son coherentes con otras afirmaciones que hizo el 16 de marzo en la versión # 12 del Foro Colombia Genera en Cartagena, al decir que la iniciativa debería “generar condiciones para que haya más empleo, menos informalidad y para que efectivamente haya más emprendedores y empresas medianas y grandes contratando gente, que es lo que más necesita Colombia”.

Lo dicho por Mac Master recoge mucho de lo que se ha planteado sobre el tema desde otros sectores empresariales como Acopi, Fenalco y el Consejo Gremial, por mencionar solo algunos. Por eso, desde Vorágine, con el apoyo de la Fundación Friedrich-Ebert-Stiftung en Colombia (Fescol), decidimos verificar ese discurso público para tratar de responder a las principales preguntas en torno a la generación de empleo y su relación con la reforma laboral del gobierno del presidente Gustavo Petro.

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El viceministro de Trabajo, Edwin Palma Egea, asegura que la reforma laboral, tal como está escrita actualmente, busca generar empleo a través de la formalización de distintos trabajos que están en la informalidad, como el de quienes laboran como jornaleros en el campo, que para el Gobierno son por lo menos un millón de personas en el país.

También habla de una generación de empleo a través de formalizar a “dos millones de cuentapropistas (persona no comerciante o profesional que vive de su propio negocio) que tienen su propia tierra y que están en la informalidad; a 200 mil trabajadores de plataformas de reparto que queremos llevar a la seguridad social y a 600 mil trabajadoras domésticas”. Según el viceministro, crear empleos formales es una política transversal de Gobierno que está basada en modelos económicos y que cada ministerio debe aplicar, a su manera.

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Para la ministra del Trabajo, Gloria Inés Ramírez Ríos, el empleo es una política de Estado y no solo es de una reforma laboral. Asegura que como Gobierno tienen otras acciones puntuales para “apoyar a los empleadores” y generar nuevos trabajos. Una de ellas es el Plan Nacional de Desarrollo, PND (2022-2026), que en este momento está en su segundo debate en el Congreso tras ser aprobado en las comisiones económicas de Cámara y Senado, en un apretado calendario que vence el próximo 6 de mayo para ser aprobado por el Legislativo.

En el PND hay un capítulo titulado “Trabajo digno y decente”, que plantea la necesidad de que en Colombia exista una política pública de empleo, teniendo como punto de partida una reforma laboral que fije las bases de los principios y derechos laborales de todo colombiano y colombiana, todo esto en el marco normativo de los artículos 25 y 53 de la Constitución Política. En total son diez artículos incluidos en el texto radicado del Plan Nacional de Desarrollo los que tienen que ver con trabajo, según información suministrada directamente por el Ministerio.

Se puede leer en el documento que dicha política pública se sostendrá sobre cinco pilares: “Generación y protección de empleo e ingresos; Protección social y seguridad social extendida con cobertura adecuada e integral; Garantía de los derechos fundamentales de los trabajadores desde la promoción y eficacia del derecho de libertad sindical; Diálogo social, fomentando el tripartismo como un instrumento de política pública, y Coordinación nacional y territorial con atención diferencial a los ciudadanos y las ciudadanas en los territorios y sectores productivos”.

Con la eventual entrada en vigencia de esa política pública de empleo, que actualmente se está trabajando en el Departamento Nacional de Planeación, DNP, el Gobierno busca contribuir principalmente “a la generación, protección y recuperación del empleo formal, el emprendimiento, la asociatividad y la formación para el trabajo”.

A modo de complemento, estadísticas entregadas por la ministra Ramírez Ríos muestran que desde abril de 2022 se han generado cerca de 800.000 nuevos empleos a través del fomento de puestos de trabajo en empresas que han contratado a jóvenes entre los 18 y 28 años y mujeres y hombres mayores de 28 años, tal como lo ordena la Ley 2155 del 14 de septiembre de 2021 o ‘Ley de inversión social’. Los empleadores reciben del Estado lo correspondiente al 25 % del salario mínimo pagado a cada trabajador vinculado en estas condiciones.

“Para este programa ya se han girado cerca de 600 mil millones de pesos a 25.500 empleadores, de los cuales el 90 % de los beneficiados son medianas y pequeñas empresas. Adicionalmente tenemos las exenciones tributarias para los empresarios, por ejemplo por la generación del primer empleo, se les deducen hasta el 120 % de los pagos por concepto de salario en relación con las y los trabajadores menores de 28 años”, afirma la ministra, para insistir en que la generación de empleo es una iniciativa intersectorial.

De acuerdo con Ana María Amado, abogada laboralista que hizo parte de las mesas de trabajo para la construcción del texto de la reforma laboral, no “existe una relación de causalidad” entre garantizar los derechos laborales y la pérdida de empleos. Según la experta, un ejemplo de ello son las disposiciones que fijó la Ley 789 de 2002 con el fin de mejorar la calidad de vida de los y las trabajadoras del país a través de la creación de más empleo.

Si no se lograban los objetivos propuestos dos años después de entrar en vigencia la ley, una Comisión de Seguimiento y Verificación creada en esa normativa debía entregar una evaluación de la implementación, para que el Gobierno Nacional procediera entonces a presentar en el Congreso un proyecto de ley que modificara o derogara las disposiciones que no habían logrado efectos prácticos para la generación de empleo.

En la exposición de motivos del actual proyecto de reforma laboral se lee, a modo de conclusión, que las promesas de la reforma laboral de 2002 “se incumplieron desde dos ámbitos: (i) no se adelantó una evaluación por la Comisión de Seguimiento y Verificación que midiera los resultados de la reforma y como consecuencia de ello (ii) no hay estudios oficiales que respalden su conveniencia o inconveniencia”.

Por otro lado, la actual reforma laboral incluye un enfoque de género y diferencial que reconoce que el mundo laboral se mueve dentro de un sistema de desigualdades y explotación. De ahí que el proyecto de ley, dicen fuentes consultadas al respecto y que asesoraron la redacción del texto, contempla que el Estado y los empleadores reconozcan los derechos humanos y laborales no solo de las mujeres u hombres sino también de lesbianas, gais, bisexuales, trans, intersexuales y demás personas con diversas orientaciones sexuales e identidades de género.

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“Una declaración de muy buenas intenciones”

Para Natalia Ramírez Bustamante, directora del área laboral de la Universidad de Los Andes y quien es miembro de la Misión de Empleo para Colombia 2020-2021, no existe una condición de causalidad necesaria entre los costos laborales de la reforma y el desempleo o la generación de una menor cantidad de plazas de trabajo.

“Los detractores tradicionales dicen que siempre con las reformas aumentan los costos laborales y se genera desempleo. Aquí nos metemos en algo técnico. Yo, frente a esto (generación de empleo vs. reforma), digo que depende: de la industria, de la capacidad de los empleadores de transferir esos costos adicionales a sus clientes incrementando el valor de los servicios o bienes que venden; también de la capacidad que tengan los compradores de esos bienes y servicios de que los empleadores les aumenten esos costos”, expresa la experta, que también es docente universitaria.

En sus palabras, la reforma laboral actual es “una declaración de muy buenas intenciones” si se mira desde el punto de vista de una agenda progresista y a la luz de la Constitución Política de 1991, pues busca ampliar los beneficios para varias clases de trabajadores de grupos poblacionales tradicionalmente discriminados. “El mensaje es que no puede haber discriminacion en espacios de trabajo y estos deben ser diversos”, dice la experta.

Sin embargo, en su opinión, este proyecto de ley tiene dos “grandes problemas”. El primero es lo que describe como falta de “zanahoria para los empleadores”, para tratar de amortiguar “los costos adicionales” que generarían la iniciativa.

“Aquí casi todos los costos adicionales los asumen los empleadores, pero no se generan incentivos para la contratación de trabajadores tradicionalmente discriminados, que podría servir de contrapeso a ese cargo. Lo otro que se les olvidó y que es lo más grave es que en Colombia el periodo precontractual no está regulado, y los procesos de selección en las empresas privadas son casi secretos y pueden ser profundamente arbitrarios. Mientras al candidato a un empleo no se le diga que se le discriminó no hay forma que el pueda oponerse a la decisión arbitraria del empleador”, cuenta Ramírez Bustamante, quien acompañó de cerca las conversaciones entre Alianza Inn, el gremio de aplicaciones de reparto, y el Ministerio del Trabajo.

El ejemplo más claro de lo anterior, afirma, se puede ver en entrevistas de trabajo a candidatas a cargos en compañías privadas que incluyen la pregunta de si están casadas, tienen novio o entre sus planes está tener hijos. “Esas preguntas parecen como para romper el hielo pero no lo son, reflejan en cambio que lo que están buscando los empleadores es entender si van a tener responsabilidades de cuidado y licencias de maternidad, entre otras cosas”.

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¿Una reforma que promueva la generación de empleo es más eficiente?

Para la abogada laboralista Ana María Amado hay distintos estudios que demuestran que la Ley 789 de 2002, promulgada el 27 de diciembre de ese año, no generó más empleo y por el contrario sí aumentó la informalidad en el país. “No existe evidencia objetiva que demuestre que garantizar derechos laborales va a tener como consecuencia directa la disminución de puestos laborales”, indica.

Dichos análisis, de acuerdo con la indagación adelantada por este medio, están citados en la argumentación que radicó en el Congreso la ministra del Trabajo, Gloria Inés Ramírez Ríos, cuando presentó el actual proyecto de ley de la reforma laboral.

El primero de los estudios mencionados es uno que la Universidad Externado de Colombia publicó en 2004 sobre los logros alcanzados por la reforma laboral de 2002 (Ley 789). El Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social de dicha institución, al revisar información con corte a diciembre de 2003, encontró “un pobre cumplimiento de los objetivos ocupacionales y de protección al desempleo relacionados directamente con la aplicación de la Ley 789. Así mismo, el examen de algunos indicadores sectoriales agregados de origen estadístico ha confirmado que no hubo un crecimiento superior al promedio entre las modalidades ocupacionales potencialmente más beneficiadas por la reforma laboral”.

Además, la investigación mostró que “el equipo de Gobierno (de entonces) sobreestimó ampliamente el impacto ocupacional directamente atribuible a la Ley 789”.

l Externado siguió analizando el impacto de la Ley 789 de 2002 y en otro estudio, publicado esta vez en 2005, concluyó que dicha reforma laboral, en los primeros cuatro años, solo alcanzaría “unos pocos miles de empleos adicionales generados en los primeros dos años de vigencia de la ley. A través del seguimiento a los programas previstos se infiere una cifra cercana a 40.000 nuevos puestos de trabajo”.

Para esa universidad es un “mito” que dicha reforma laboral fuera a generar en un cuatrenio entre 650.000 y 700.000 nuevos empleos, o de 260.000 a 350.000 en el primer año y medio.

Otro de los sustentos de la redacción del actual proyecto de ley es un trabajo de la Universidad de Los Andes que fue realizado en 2004 por Alejandro Gaviria Uribe, exministro de Salud del gobierno de Juan Manuel Santos y quien también hizo parte del gabinete de Gustavo Petro desde la cartera de Educación.

El estudio adelantado por Gaviria Uribe se basó en encuestas de hogares y en evidencia recopilada a través de una encuesta realizada, entre julio y octubre de 2004, a 1.021 empresas.

“El análisis muestra que (i) la reforma tuvo un efecto notable sobre la contratación de aprendices y sobre el subempleo por insuficiencia de horas (especialmente en el sector servicios), (ii) los efectos sobre la generación de empleo y sobre la formalización del empleo fueron inferiores a lo esperado, y (iii) los programas de apoyo al desempleado y de estímulo a la generación de empleo no han funcionado”, se lee a modo de conclusión en la presentación de la investigación, disponible en el repositorio digital de la Facultad de Economía de Los Andes.

Este trabajo es clave si se tiene en cuenta que, en la página 27, Gaviria Uribe dice que “el resultado más sorprendente” es que solo una “pequeña fracción de empresas”, menos del 3 % de los encuestados, mencionaron la “reforma laboral como un factor determinante en la expansión del empleo”.

El hoy exministro de Salud y Educación aseguró que “ninguna” de las empresas encuestadas “señaló que la reforma jugara un papel importante en las contrataciones futuras”. En su análisis, el también exrector de Los Andes plantea que la mayor parte de las empresas encuestadas refirió que uno de los factores principales en el aumento en el número de empleados fue una mayor demanda en los pedidos.

Para tener un contexto de la época consultamos el histórico de las tasas de ocupación y desempleo en el país publicadas por el Banco de la República, a partir de información del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dane. Encontramos, por ejemplo, que en el primer año de vigencia de la ley (2003) la tasa de ocupación se ubicó entre un 56 % y un 60 %, mientras que el desempleo fluctuó entre un 12 % y un 14 %.

En 2004, el porcentaje de colombianos ocupados osciló entre un 56 % y un 58 %. La tasa de desempleo inició en enero de ese año en un 17,26 % y tuvo un descenso sostenido hasta ubicarse en diciembre en 11,95 %. Todas las cifras anteriores son muy similares a las de hoy, si se tiene en cuenta que en enero y febrero de este año la tasa de ocupación fue de 54,70 % y 56,5 %, respectivamente, mientras que la de desempleo se ubicó en 13,7 % y 11,3 %, según los datos publicados por el Banco de la República.

Es importante recordar que la Ley 789 de 2002, analizada por el exministro Gaviria, eliminó los recargos nocturnos entre las 6:00 de la tarde y las 10:00 de la noche al determinar que un trabajador o trabajadora que laborara entre estos horarios hacía parte de la jornada diurna. Dicha normativa fijó que el trabajo nocturno estaba comprendido entre las 10:00 de la noche y las 6:00 de la mañana Además, se redujo el recargo por trabajo en domingos y días festivos del 100 % al 75 % sobre el salario ordinario.

Posteriormente, la Ley 1846 de 2017 modificó el artículo 160 del Código Sustantivo del Trabajo para establecer que el trabajo diurno va entre las 6:00 a. m. y las 9:00 p. m.; y el trabajo nocturno entre las 9:00 p. m., y las 6:00 a. m., lo que implicó una recuperación de apenas una hora de recargo nocturno por parte de las y los trabajadores.

Existen en el país, actualmente, distintas leyes que buscan favorecer a los empleadores que, por ejemplo, vinculen laboralmente a población vulnerable. La Ley 361 de 1997, en su artículo 31, plantea una deducción en la declaración de renta de las empresas si los empleadores ocupan a trabajadores con algún tipo de limitación, física o cognitiva, que no sea inferior al 25 %, y que declaran renta. Si un empresario o empresaria cumple con los requisitos anteriores, entonces podrá deducir en la declaración tributaria el 200 % del valor de los salarios y prestaciones sociales pagados durante el año o período gravable a dichos trabajadores.

En el Sistema Único de Información Normativa, un portal estatal, están disponibles para consultas todas las regulaciones vigentes en el país para los y las trabajadoras del país. En una búsqueda hecha para este trabajo de verificación este medio encontró casi un centenar de leyes y decretos que existen sobre derechos laborales y temas relacionados.

Sumado a lo anterior, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Dian, tiene en su portal web un robusto compilado de normativas a las que cualquier ciudadano puede acceder tan solo escribiendo palabras claves en un buscador que tienen. Para este trabajo de verificación, por ejemplo, escribimos “generación de empleo”, lo que nos arrojó 91 resultados exitosos con esa conjugación de palabras, todas son leyes, decretos, resoluciones, fallos constitucionales y demás sobre el tema.

* Con el apoyo de la Friedrich-Ebert-Stiftung en Colombia (Fescol). Este texto es el resultado del trabajo periodístico de Vorágine. La Fundación Friedrich-Ebert-Stiftung no comparte necesariamente las opiniones vertidas por el periodista ni por las fuentes consultadas.