Los regalos multimillonarios del Estado colombiano a los ingenios azucareros

La ley de alcohol carburante, la negación del impuesto a las bebidas endulzadas y Agro Ingreso Seguro son solo algunas de las medidas que muestran cómo los gobiernos y el Congreso han protegido y beneficiado a las empresas del sector cañero. Segunda parte del especial #LosDueñosDelAzúcar.

Por: Juan Miguel Hernández Bonilla
Ilustracion
es: Angie Pik

Una ley a la medida de la industria azucarera

Una antigua funcionaria del Ministerio de Minas y Energía del gobierno del expresidente Andrés Pastrana cuenta por teléfono que entre 1999 y 2001 llegó varias veces a su despacho un proyecto de ley que buscaba reglamentar la producción y la comercialización de alcohol carburante en Colombia. 

La empleada del Ministerio, que ahora es congresista, recuerda que los ministros de Minas de la época, Luis Carlos Valenzuela Delgado y Carlos Caballero Argáez, se negaron en múltiples ocasiones a darle trámite a la solicitud porque les parecía que era una ley “diseñada a la medida de la industria azucarera”, “un subsidio millonario para unas pocas familias”. La servidora pública afirma que en la entidad había consenso alrededor de que el proyecto “era un regalo para los ingenios”, las únicas empresas nacionales con capacidad e infraestructura para producir millones de litros de etanol en poco tiempo. 

La congresista, que pidió reservar su identidad, reconoce también que la negativa del gobierno de Pastrana duró pocos meses. El 19 de septiembre de 2001 se aprobó en el Congreso de la República la Ley 693, que estableció que a partir de 2005 la gasolina comercializada en las ciudades de más de 500.000 habitantes debía incluir un porcentaje determinado y progresivo de etanol en la mezcla. 

La nueva ley se puso en marcha durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez y fue una de las muchas intervenciones estatales que en las últimas dos décadas han protegido y ayudado a la industria de la caña, que venía en declive desde la década de los noventa por el crecimiento de las importaciones de azúcar, el estancamiento del mercado nacional y la caída de los precios internacionales. 

El programa de “Oxigenación de la gasolina”, como se llamó la implementación de la ley del etanol, permitió que en octubre de 2005 se produjeran los primeros litros de alcohol carburante para ser mezclados con gasolina en Cali, según cuenta en un libro Jorge Bendeck Olivella, presidente de la Federación de Biocombustibles de Colombia.

A partir de entonces, seis de los 14 ingenios de caña ubicados en el valle geográfico del río Cauca adecuaron sus fábricas y adoptaron la estrategia de producción dual: por un lado, azúcar y sus derivados; por el otro, etanol. Los afortunados fueron Incauca, Providencia y Risaralda, los tres propiedad de la familia Ardila Lülle; Mayagüez, de la familia Holguín Correa; Manuelita, de los Eder, y Riopaila Castilla, de los Caicedo. 

Caña, etanol y riqueza 

El negocio ha sido tan rentable para estas cuatro familias y sus socios que desde ese momento hasta hoy no han dejado de aumentar la producción anual de etanol. Su riqueza tampoco ha parado de crecer. Según el último informe de Asocaña, en 2020 se produjeron 394 millones de litros de etanol para el programa gubernamental “Oxigenación de la gasolina en Colombia”, 60% más de lo generado en 2008 con el mismo fin, cuando se distribuyeron 247 millones de litros.

En 2020, los seis ingenios que producen etanol hicieron parte de las 1.000 empresas más grandes del país y presentaron millonarias utilidades netas. En el top 10 de las compañías de la agroindustria con más ingresos operacionales están tres de estas empresas, cada una con más de un billón de pesos: Mayagüez, en el tercer puesto, con $1.034.614 millones; Incauca y Riopaila Castilla en el séptimo y octavo puesto, con $1.007.819 millones y $1.006.442 millones, respectivamente. Esto contrasta con las condiciones laborales indignas de miles de corteros y sembradores de caña que reciben sueldos para no morir, como se explicó en la primera parte del especial #LosDueñosdDlAzúcar. (Ver recuadro de activos, ingresos, y utilidades netas por ingenio)

Ingenios Ingresos Activos  Utilidades
Mayagüez $1.034.614 $2.285.755 $52.024
Incauca $1.007.819 $2.410.214 $90.002
Riopaila Castilla $1.006.442 $1.337.843 $47.839
Providencia $835.477 $1.160.204 $95.252
Manuelita $664.935 $1.387.519 $33.380
Risaralda $383.785 $507.044  $27.837

La investigadora Paula Álvarez, de la ONG Pensamiento y Acción Social, explica que la ley del etanol “es un regalo que los ciudadanos les estamos dando a esas familias poderosas todos los días desde hace dos décadas para que consoliden su poder económico”. Lo más grave es que no es voluntario. Cada vez que alguien le pone gasolina a su carro o a su moto está comprando obligado el etanol que producen los seis ingenios. Con un agravante: se cobra mucho más caro que lo que cuesta. Ya lo ha denunciado varias veces el reconocido economista Salomón Kalmanovitz en su columna de El Espectador: “El precio abonado del etanol en Colombia es entre dos y tres veces más que el precio internacional”, escribió Kalmanovitz el 8 de junio de 2020 en un texto titulado Los azucareros y el gobierno. En otra columna del 26 de julio de 2015, El cartel del azúcar, el antiguo codirector del Banco de la República insiste en el sobrecosto del etanol: “Mientras el precio internacional del etanol está en US $1.51, los productores locales reciben de Ecopetrol US $2.70”.

Capitalismo de compadres

Kalmanovitz explica que ese aumento de los precios es posible gracias a la “captura” por parte del sector cañero del Ministerio de Minas y Energía, que determina y administra lo que Ecopetrol les paga a los ingenios por el etanol derivado del azúcar. Las denuncias de Kalmanovitz van más allá: “La política pública obstaculiza las importaciones de etanol brasileño e incluso del estadounidense acordado en el TLC firmado con ese país”. 

En resumen, explica Paula Álvarez, el etanol no compite bajo las leyes del libre mercado que, en este caso, disminuirían los costos para el consumo de los ciudadanos, “sino que está protegido para resguardar los intereses de un sector privado oligopólico”.

Luis Carlos Reyes, director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, señala que en un proceso normal del capitalismo es el mercado el que determina cuándo una empresa o una industria es beneficiosa para la sociedad y cuándo no. “La señal está en los precios. Si una empresa no está siendo rentable cae, pierde poder y tiene que reinventarse para sobrevivir. En cambio, en un capitalismo de amigotes y de compadres, como el de Colombia, la empresa no se quiebra, sino que le pide dinero al Estado a través de leyes o subsidios y sigue produciendo a costos altos que pagamos los consumidores”, dice Reyes.  

Esa tabla de salvación del Estado a las grandes industrias del sector cañero se da en parte gracias a la influencia política que tienen estas empresas, fruto de su poder económico. Y ese poder económico solo es posible por su influencia política. Un círculo vicioso que parece infinito. Esta relación, dice Reyes, es uno de los problemas más graves de la economía política en el mundo: “muchas de estas medidas favorecen intereses particulares de muy pocos y no necesariamente representan el bien común”. 

Paula Álvarez explica que entre 2002 y 2010 “se reacomodó la legislación en el sector rural para darles incentivos a los ingenios que producían etanol”. La tesis de Álvarez, autora del documento La deuda social y ambiental de la caña en Colombia, es que estas empresas recibieron enormes utilidades por la producción y el comercio de etanol gracias a una serie de normas, decretos y resoluciones que surgieron después de la Ley 693 de 2001 y que han beneficiado a la industria del azúcar. “La Ley 788 de 2002, por ejemplo, introdujo las exenciones de IVA, de Impuesto Global y de Sobretasa al componente alcohol de los combustibles oxigenados”, dice Álvarez.

La investigadora también advierte que la Ley 1111 de 2006 y la Ley 1715 de 2014 definieron exenciones del 40% del impuesto de renta de las inversiones en proyectos agroindustriales. Incluso, en 2008 se firmó el CONPES 3510 de Biocombustibles, que tenía como propósito establecer los lineamientos de política pública para promover e incentivar la producción de etanol en Colombia. “Se dieron muchos incentivos estatales que permitieron que el negocio fuera rentable. Sin la intervención del gobierno los ingenios no habrían tenido las utilidades y el crecimiento que tuvieron”, resume la investigadora.

Catalina Ortiz, representante a la Cámara del Partido Verde por el Valle, coincide en que los beneficios otorgados por el Estado colombiano a las pocas familias dueñas de los ingenios “han hecho que el negocio del azúcar sea mucho mejor de lo que debería ser”. El investigador Reyes resume el problema con una frase reveladora de Adam Smith: “rara vez suelen juntarse las gentes ocupadas en la misma profesión u oficio, aunque solo sea para distraerse o divertirse, sin que la conversación gire en torno a alguna conspiración contra el público o alguna maquinación para elevar los precios”. 

Los consumidores y el medio ambiente pagan los sobrecostos del etanol

Un documento del Departamento Nacional de Planeación de 2015, que evaluó los resultados del CONPES de Biocombustibles de 2008, señala dos inconvenientes adicionales. Los investigadores del gobierno reconocen que, por una parte, la mezcla de etanol con gasolina, “en cualquier proporción”, tiene efectos sobre el desempeño de los motores de los carros y las motos, y, por otra, impacta el medio ambiente. 

Una de las consecuencias más graves es que “a medida que se incrementa el porcentaje de etanol en la mezcla, se debe aumentar el consumo total de combustible”. La explicación científica de este fenómeno es sencilla: entre más etanol haya en cada galón de gasolina menos poder calórico tiene el combustible. Por eso se requiere más cantidad de combustible para lograr la misma cantidad de energía. Este efecto es más alto a medida que la velocidad del vehículo aumenta. “Los usuarios al final tienen que aumentar el consumo entre un 3% y un 15% dependiendo de la mezcla de etanol que se haya incorporado”, se lee en las conclusiones del estudio. “Este es un costo real que está enfrentando el consumidor colombiano y que no se había tenido en cuenta en estudios anteriores”, reconocen los autores.

El incremento en el consumo de gasolina beneficia a los productores de etanol, pero afecta la economía de los ciudadanos y genera más contaminación atmosférica. Los investigadores del DNP mostraron que hay “un aumento en las emisiones de dióxido de carbono debido a un consumo mayor de combustible”. Así se queda sin sustento el argumento de la industria y del gobierno de que el etanol reduce los gases de efecto invernadero. 

Una investigación de 2015, publicada en la revista Nature Geoscience y realizada por dos científicos de la Universidad Nacional de Singapur y la Northwestern University en EE.UU., reveló que el uso del etanol frente a la gasolina aumenta los niveles de contaminación por ozono en São Paulo, Brasil. Alberto Salvo, autor principal del trabajo, le dijo a la Agencia SINC que “la industria del azúcar y del etanol intenta fomentar el uso de este combustible defendiendo que es beneficioso para la salud pública, pero nuestros resultados muestran que no es así”.

En 2019, el director general de Calidad del Aire de la Secretaría del Medio Ambiente de la Ciudad de México, Sergio Zirath Hernández, dijo que la mezcla de etanol y gasolina no genera emisiones más limpias. El científico afirmó que, por el contrario, el alcohol carburante puede emitir mayores niveles de contaminación.

En una entrevista con el portal ambiental de México, Zirath explicó que el etanol “no hace más limpia la gasolina, ni genera beneficios ambientales en términos de calidad del aire”, e hizo énfasis en que los nuevos estudios que comparan carros con 10% de etanol en la mezcla de la gasolina y carros sin etanol demostraron que este alcohol carburante “provoca un incremento en la presión de vapor de la combustión. Esto hace que la gasolina contamine más en términos de compuestos orgánicos volátiles y genere más ozono”.

Agro Ingreso Seguro para los cañeros

Entre 2007 y 2009, cuando todos esos incentivos a la producción de etanol empezaban a dar los primeros resultados, el ministro de Agricultura del gobierno de Álvaro Uribe, Andrés Felipe Arias, puso en marcha el programa Agro Ingreso Seguro. El objetivo era ayudar a campesinos pobres y a pequeños productores agrícolas a través de subsidios para riego y drenaje, y ofrecer una línea de crédito con tasas de interés muy bajas. Sin embargo, tiempo después se conoció que los recursos y los préstamos fueron entregados a terratenientes y a grandes empresas agroindustriales, incluidos los ingenios productores de etanol.

Incauca, por ejemplo, recibió más de tres mil millones de pesos en subsidios y una línea especial de crédito de mil cien millones, para un total de $4.224.112.500. El ingenio Risaralda obtuvo subsidios por casi setecientos millones de pesos. Mayagüez, propiedad de la familia de la exsenadora del Centro Democrático, Susana Correa, recibió $3.942.033.479 entre subsidios y créditos. El ingenio Manuelita también fue beneficiario de Agro Ingreso Seguro con más de cuatrocientos millones en subsidios y más de dos mil doscientos millones en préstamos. Central Castilla, el ingenio La Cabaña y el ingenio Pichichi, en ese momento propiedad de la familia de la congresista uribista María Fernanda Cabal, también recibieron subsidios millonarios.     

Las investigaciones posteriores, lideradas por la revista Cambio, pudieron comprobar que todos los ingenios beneficiados por Agro Ingreso Seguro habían aportado cuantiosas sumas de dinero para las dos campañas a la presidencia de Álvaro Uribe Vélez. Hoy, el exministro Arias está en la cárcel, condenado a 17 años y 4 meses de prisión por los delitos relacionados con Agro Ingreso Seguro: celebración de contratos sin cumplimiento de requisitos legales y peculado a favor de terceros.

La investigadora Paula Álvarez explica que lo más grave de esta política económica que le dio recursos públicos a quienes no lo necesitaban es que ese dinero estaba destinado, en teoría, para fomentar la economía campesina. “El Estado se convirtió en la caja menor de estos ingenios, en su tabla de salvación”, dice Álvarez. Y concluye: “no solo les dio incentivos al etanol, exenciones de IVA, exenciones de renta, un régimen de zonas francas a su medida, también les garantizó subsidios y créditos sin intereses”.   

Los decretos del gobierno Duque

Como si todo el diseño de políticas “públicas” de las últimas décadas no hubiese sido suficiente para incentivar la producción de etanol y así proteger las finanzas de los ingenios, el actual gobierno de Iván Duque proclamó un decreto y una resolución que profundizan esos beneficios. El primero es el decreto 527, aprobado el 7 de abril de 2020, en el cual se regula el exceso de inventarios de alcohol carburante “para prevenir el colapso de la producción de azúcar en el marco de la emergencia económica y social”. Esta norma limita la importación de alcohol carburante y señala que solo se podrá traer etanol de otros países cuando sea exclusivamente necesario para cubrir el déficit en la oferta local. 

Un año después, en abril de 2021, el gobierno aprobó la resolución 40111 que establece que a partir de septiembre será obligatoria la mezcla de 10% de etanol en la gasolina corriente y extra que se distribuya en todo el territorio nacional, con algunas pocas excepciones en zonas de fronteras. Es decir, 20 años después de promulgada la Ley 693, los incentivos para el etanol siguen creciendo sin tener en cuenta el impacto que esto genera en la economía de los consumidores y en el cuidado del planeta. Si en ese momento la mezcla era del 5% y del 8% y solo se aplicaba en las principales ciudades, ahora es del 10% y se extiende a todas las regiones del país.

Para Juan Pablo Milanese, profesor del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad ICESI de Cali, es indiscutible que los cañeros son un actor con alta incidencia política. “Se parece a la incidencia del Sindicato Antioqueño. Sería raro que un actor tan importante en la región y con tanto poder como los azucareros no tuviera la capacidad de decidir en los procesos políticos que efectivamente tiene”. 

Más exenciones tributarias

El investigador Reyes, director del Observatorio Fiscal de la Javeriana, insiste en que esa relación entre economía y política no es un fenómeno que ocurra solo en Colombia ni solo en el sector azucarero. “Todas las industrias que se agrupan y logran organizarse en gremios ejercen cierta presión política para proteger sus intereses y eso en principio no está mal”. 

El problema, dice Reyes, es cuando el poder es tan grande que se toman decisiones para beneficiar a unos pocos a costa del bienestar de muchos. “Encontramos que en los últimos años se han diseñado beneficios tributarios para el sector agropecuario formal, sobre todo para las agroindustrias más grandes, entre las que están los ingenios azucareros”. Reyes indica que estos beneficios no son recomendadas por los expertos porque generan más desigualdad. 

El ejemplo más evidente de este tipo de beneficios está en el artículo 235 del Estatuto Tributario y consiste en que a partir de 2019 y por 10 años se establecen rentas exentas a las utilidades “provenientes de inversiones que incrementen la productividad en el sector agropecuario”. 

Esto, en la práctica, significa que si un ingenio compra una máquina que are el suelo o corte la caña, todas las utilidades que obtenga de esa inversión van a estar exentas del impuesto de renta. “Aunque en circunstancias normales se pagaría un impuesto anual de 31% sobre esas utilidades ahora se paga cero”, dice Reyes. Y aclara: “esto no es solo para la caña, pero los que realmente se benefician son las grandes agroindustrias formales en las que están los ingenios y no los pequeños campesinos”. 

Reyes sostiene que una comisión de tributaristas expertos contratada por el mismo gobierno fue clara en decir que estas rentas exentas para el sector agropecuario eran un muy mal beneficio. Sin embargo, siguen vigentes. “Lo que hace esta exención es darle un beneficio a las empresas que no lo necesitan”, explica el investigador. La razón de fondo de la negativa de la comisión es que con esa exención se dejan de recaudar miles de millones de pesos para apoyar a los pequeños propietarios de tierra, a los millones de campesinos informales que viven en la pobreza y muchas veces pasan hambre. 

Opacidad y falta de transparencia en los beneficios tributarios 

Al preguntarle a Reyes si era posible rastrear cuáles de los ingenios estaban aprovechando esas exenciones y cuánto dinero se habían podido ahorrar surgió una dificultad mayor. En Colombia existe el secreto tributario, una medida que permite que las empresas no hagan pública la información de sus impuestos. Alejandro Rodríguez, investigador de Dejusticia en temas fiscales, afirma que uno de los principales problemas del sistema tributario en el país es que no hay transparencia a la hora de otorgar los beneficios. “No sabemos a ciencia cierta cuáles de estas empresas los están usando, pero si sabemos que están hechos a la medida de sus necesidades”, explica Rodríguez. 

Con esta idea también concuerda María Fernanda Valdés, investigadora en temas tributarios de la Fundación Friedrich-Ebert-Stiftung en Colombia (Fescol). Valdés y su equipo dicen que es probable que los ingenios se estén beneficiando, como muchas empresas del sector agroindustrial, de la devolución del IVA, de las deducciones del ICA y de las ventajas del impuesto a las megainversiones. Sin embargo, afirman, es prácticamente imposible saber cuáles ingenios los están usando y cuáles no: “La DIAN no nos da los nombres de las compañías. Muchas veces, incluso, no es posible diferenciar los subsectores de la economía que aplican a estos impuestos”, dicen en Fescol. “La reserva fiscal hace todo muy opaco”. 

Rodríguez cuenta que hace poco una oenegé mexicana llamada Fundar logró a través de un litigio estratégico que la SAC, una especie de DIAN mexicana, hiciera públicos los nombres de las empresas e incluso de las personas naturales y las cuantías de los beneficios tributarios que recibían. “Eso no pasa en Colombia, dice Rodríguez, en parte porque a los sectores beneficiados no les interesa que se sepa cuánto dinero se están ahorrando. Tienen el poder de bloquear cualquier iniciativa que haga más transparente los beneficios tributarios”. 

El investigador de Dejusticia termina con una conclusión preocupante: “El poder de los ingenios también se manifiesta en la capacidad que han tenido de bloquear el impuesto a las bebidas endulzadas”.  Rodríguez insiste en que la incidencia política que tiene la industria azucarera en Colombia es desproporcionada, incluso si se compara con otros países latinoamericanos donde el negocio de la caña es mayor, como México o Brasil. “Es común que los empresarios de la región tengan cierto nivel de influencia en los órganos parlamentarios, pero lo que pasa en Colombia es mucho más grave”. Prueba de ello es que los únicos países del continente que en la actualidad no tienen un impuesto a las bebidas endulzadas son Colombia, Venezuela, Cuba y Guyana, dice Rodríguez. 

¿Por qué no se ha podido implementar el impuesto a las bebidas endulzadas?

En septiembre de 2021 se aprobó en el Congreso de la República la nueva reforma tributaria, que tiene como objetivo recaudar $15,2 billones para financiar programas sociales. El texto, radicado en la noche del 7 de septiembre y admitido sin mucha discusión al día siguiente, no incluyó una serie de tributos sugeridos por la comisión de expertos que el gobierno había creado. Uno de los principales ausentes del articulado fue el impuesto a las bebidas endulzadas. 

En las anteriores reformas tributarias, ese impuesto había sido objeto de discusión y controversia, pero esta vez ni siquiera se pudo debatir. Las razones de esta imposibilidad son dos. Primera: al gobierno de Iván Duque no le interesa gravar a un sector que ha apoyado política y financieramente su campaña y su gobierno. Segunda: la industria ejerce una fuerte presión sobre los congresistas para que no voten el impuesto. 

El profesor Milanese explica que en los últimos años el sector de la caña ha utilizado distintos recursos políticos para impedir que se vote a favor el impuesto. “Cada vez que se plantea alguna propuesta de reforma tributaria los cañeros se resisten intensamente a que se establezca un tributo al consumo de gaseosa y otras bebidas porque los perjudicaría radicalmente”. 

En las últimas cuatro discusiones en el Congreso en las que el impuesto se ha caído el principal opositor ha sido Postobón, la empresa de gaseosas, propiedad de la familia Ardila Lülle, los mismos dueños de los ingenios Incauca, Risaralda y Providencia. La Asociación Nacional De Industriales (ANDI) y Asocaña también han expresado públicamente su rechazo al gravamen, pese a que ya hay un consenso en la comunidad científica y médica  del mundo sobre los beneficios que traería su implementación en la salud pública. Los estudios estiman que en el corto plazo la implementación del impuesto en Colombia permitiría recaudar $1,3 billones y salvar miles de vidas. 

Como se denunció en Vorágine, en el artículo “Un voto en contra del impuesto a bebidas endulzadas en el Congreso puede costar de 50 a 100 millones”, la industria ha logrado que la medida no progrese a través de estrategias de lobby, dádivas, puertas giratorias y desinformación. En su momento, la congresista Katherine Miranda, del partido Alianza Verde, y el congresista Juan Luis Córdoba, del Partido Liberal, explicaron cómo la industria les ofrece dinero a los congresistas para comprar sus votos.

El poder de la industria es tan grande que hace unos meses el Ministerio de Salud le respondió a Vorágine unas preguntas en las que recomendaba la implementación del impuesto. Sin embargo, la posición de Minsalud no fue escuchada por el resto del gobierno y no se autorizó su publicación en este informe. En las respuestas, los expertos del Ministerio reconocen la relación entre el consumo cotidiano de estas bebidas y el desarrollo de obesidad, diabetes tipo 2 e hipertensión, e insisten en la gravedad del aumento de estas en enfermedades en medio de la pandemia por Covid-19. “La evidencia científica sugiere que el exceso de peso pone a las personas en mayor riesgo de hospitalización, ingreso en la Unidad de Cuidados Intensivos (UCI) y muerte por Covid-19, con un riesgo que aumenta sustancialmente a medida que aumenta el índice de masa corporal (IMC), llegando al doble de probabilidades a ser hospitalizado frente a una persona con IMC normal”.

* Este reportaje se realizó con el apoyo de VITAL STRATEGIES.

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