Política de ambientes escolares alimentarios saludables: muy bonita en el papel, pero sin implementación

“Aquí falta algo verde, pásame una manzana”. El bodegón de Merly ya tenía el rojo de las cerezas, el amarillo de la piña, el naranja del mango y el morado de las uvas, pero hacía falta algo de verde para darle armonía a un cuadro que cambiaba la presentación normal de su quiosco. Ese cuadro era la representación de un propósito que en el Distrito de Cartagena han llamado la Política de Ambientes Escolares Alimentarios Saludables. Un propósito que lleva un año en marcha, pero al que todavía le falta recorrer un largo camino para ser realidad.

Merly Quintana es la dueña de uno de los siete quioscos que alimentan a los más de 5860 estudiantes de la Institución Educativa José Manuel Rodríguez Torices, más conocido como el INEM de Cartagena. Entre los productos que ofrece hay un amplio listado de frutas, digno de plaza de mercado, pero la demanda no responde a esa oferta saludable. Después de hacer alarde de su talento para hacer decoraciones con fruta, recoge la manzana y la guarda detrás del mostrador para satisfacer lo que la turba de niños y niñas exigen cada vez que suena el timbre que avisa el descanso: dulces, gaseosas y paquetes de papas.

Un estudio de caracterización realizado en 2023 por la Universidad de Cartagena encontró que solo en el 19 % de las tiendas escolares del distrito se venden frutas. Ese dato coincide con la información que arrojó una encuesta virtual que diligenciaron los directivos de las instituciones educativas de la ciudad en 2021, según la cual las preparaciones típicas como arepas y empanadas, los productos ultraprocesados y las bebidas azucaradas ocupan los primeros lugares, después del agua, en la frecuencia de consumo de las comunidades educativas. 

“Cuando teníamos el quiosco en 2019 teníamos solo fruta, sobre todo cítricos, pero los estudiantes no tienen todavía el hábito de lo saludable, entonces hubo que agregarle otros productos como mecatos, empanadas, gaseosas, las arepas con huevo… porque es lo que usualmente se consume acá”, explica Merly mientras termina de guardar las frutas y su quiosco vuelve a ser una despensa de productos ultraprocesados con exceso de azúcares, sodio y grasas saturadas, como el resto. 

Esa fotografía, que se repite en los otros colegios de Cartagena, fue el punto de partida para la formulación de la primera Política Pública de Ambientes Escolares Alimentarios Saludables del país, aprobada en diciembre de 2022. Se trata de un instrumento que tiene como horizonte la promoción y protección de la salud y la educación, el fortalecimiento institucional y la articulación intersectorial para garantizar el derecho humano a la alimentación y nutrición adecuadas de niños, niñas y adolescentes de Cartagena.

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Un logro de la comunidad

Yohandra Iriarte Vega se reconoce como una mujer feminista, afrocolombiana y defensora de derechos humanos. Hace parte de la Asociación Grupo Artístico de Mujeres Espejo, un colectivo de mujeres cartageneras que trabaja por la reivindicación de los derechos de las mujeres víctimas de las violencias basadas en género, y del conflicto armado, a través del teatro como herramienta transformadora, política y ciudadana. Uno de los puntos principales de su agenda ha sido la soberanía alimentaria como eje fundamental para la construcción de paz. 

“En 2018 empezamos un proceso de movilización en el que identificamos la malnutrición de niños, niñas y adolescentes a partir de encuentros con diferentes instancias de participación, y fue cuando se nos ocurrió la idea de una política pública que hablara de los ambientes escolares saludables, ya no de la soberanía alimentaria en términos amplios, sino de qué era esa soberanía y cómo se desarrollaba en los diferentes ámbitos de una sociedad, especialmente en la escuela”, explica Iriarte.

Del proceso participativo hicieron parte 131 rectores y coordinadores de instituciones educativas, 262 docentes, 422 madres, padres y encargados de tiendas escolares, 645 estudiantes y 132 líderes comunales, representantes de consejos comunitarios, organizaciones de mujeres, jóvenes, funcionarios, entre otros. 

El primero de los encuentros, en mayo de 2018, se realizó con padres, madres, docentes y otros miembros de la sociedad civil que se reunieron para conversar sobre la situación alimentaria en Cartagena. Desde ese momento, y hasta diciembre de 2021, se realizaron talleres, mesas de trabajo, conversatorios, socializaciones y comités para identificar las necesidades de la comunidad y hacer pedagogía sobre la situación de malnutrición en la niñez como un problema de salud pública, y los ambientes escolares como una oportunidad para hacerle frente. 

Uno de esos espacios fue el taller Alimenta tu derecho, realizado en agosto de 2018 para propiciar la reflexión sobre el derecho a la alimentación de las mujeres por medio de la memoria, el cuerpo y los sentidos. “Esa experiencia nos conectó a hablar de nuestras propias historias de vida, de nuestros territorios, de lo que comíamos las mujeres negras, las mujeres populares, lo que comían los niños y las niñas. Así empezamos a entender que lo que estábamos haciendo era defender nuestra comida ancestral: el arroz de coco, el arroz de frijolitos, la yuca, el ñame, y empezamos una pelea no solo cultural, sino con la ciudad, con las políticas de alimentación en las instituciones educativas, y entre nosotras mismas también”, cuenta la directora de Mujeres Espejo, Rosiris Murillo Moreno, mujer afrocartagenera.

El primer logro de esa pelea fue el 27 de noviembre de 2019, cuando el Concejo Distrital de Cartagena aprobó el Acuerdo 021 que facultó al alcalde de entonces “para que adopte la política pública que establece los lineamientos para promover entornos escolares alimentarios saludables desde un enfoque de realización del Derecho Humano a la Alimentación y Nutrición Adecuadas (DHANA) de niñas, niños y adolescentes”. 

Después de ese punto de partida, la etapa de formulación de la política quedó a cargo de una mesa de impulso en la que participaron el Departamento Administrativo Distrital de Salud (DADIS), la Secretaría de Educación Distrital, el Plan de Emergencia Social Pedro Romero, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), la Universidad de Cartagena y FIAN Colombia, como organización de derechos humanos acompañante.

De acuerdo con Damaris Támara, enlace de FIAN en Cartagena, “necesitamos niños conscientes del acto alimentario, pero también de todo lo que se necesita para alimentarse. Los ambientes escolares propician una interrelación entre procesos y espacios para que se dé el hecho alimentario con calidad, con dignidad y que nutra a los niños, pero que también fomente una pertenencia cultural, territorial y que vaya encaminada a generar esas acciones de movilización y de defensa de la alimentación real. El alimento es también político, entonces se necesitan políticas públicas que garanticen ese derecho”.

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Romper los hábitos

El salón de clase del profesor Jorge Ruiz, en el bloque del área Ciencias Naturales del INEM de Cartagena, tiene sus paredes cubiertas de afiches con información de decenas de alimentos naturales: lulo, arándano, naranja, durazno, kiwi, manzana, berenjena, granadilla, pera, níspero, melón, cereza, tomate de árbol, quinua y arroz son algunos. En cada pieza se destacan el nombre científico, el nombre en inglés, los beneficios para la salud y la composición química de cada uno de ellos.

Los afiches que el profesor Ruiz enseña con orgullo han sido creados por sus mismos estudiantes. Son el resultado del proyecto Vive lo Natural, que desde el 2009 el profesor coordina en la institución educativa para fomentar la alimentación saludable y minimizar el consumo de ultraprocesados.

“Este proyecto surge por la preocupación de los docentes de ciencias ante el elevado consumo de comida chatarra y mecato, productos que sabemos que producen enfermedades en nuestros cuerpos por la gran cantidad de aditivos, preservativos y colorantes que se les añaden. Si tenemos una alimentación más saludable, los alumnos y toda la comunidad educativa vamos a estar más disponibles, desde el punto de vista del equilibrio en nuestro cuerpo, para todo lo que debemos aprender”, explica el profesor.

El 4 de agosto se celebra el Día Latinoamericano de las Frutas, una fecha impulsada por la Organización Mundial de la Salud y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés) con el objetivo de incentivar el consumo de frutas y verduras en la población. Cada año, para celebrar esa fecha, el INEM se viste de fruta. 

Los estudiantes hacen vestidos alusivos a las frutas con materiales reciclables, llevan preparaciones de platos que las contienen y exponen a sus compañeras y compañeros los aprendizajes que han adquirido en la creación de los pendones que el profesor Ruiz guarda como tesoros. El colegio, además, cuenta con 9,3 hectáreas de tierra, en las que la comunidad educativa siembra alimentos y que sirven de hábitat de múltiples especies animales y vegetales.

La experiencia del INEM en el fomento de la alimentación saludable fue un referente para la creación de la Política de Ambientes Escolares Alimentarios Saludables de Cartagena. Sin embargo, tanto la política como el proyecto que desarrolla el profesor Ruiz han tenido que enfrentarse a malos hábitos alimenticios que están arraigados, en muchos de los estudiantes, desde su nacimiento.

“Entre las dificultades que hemos encontrado está la aceptación por parte de los estudiantes, ya que están acostumbrados a comer el mecato, entonces, cuando llegan a la institución, al principio les cuesta mucho trabajo. También ha sido muy difícil con el personal de los quioscos, porque ellos insisten en vender alimentos ultraprocesados; de todos los quioscos que tenemos, que son siete, solo dos venden alimentos saludables, pero entiendo al personal porque ellos dicen que tienen pérdidas cuando venden productos saludables”, explica el profesor Ruiz.

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La apuesta por un derecho

La aprobación de la primera Política de Ambientes Escolares Alimentarios Saludables de Colombia, hace más de un año, tuvo como motivación una certeza: la latente vulneración de los derechos de niños, niñas y adolescentes de la ciudad.

La política propuesta en Cartagena tiene tres objetivos principales: el primero está relacionado con promover la disponibilidad de alimentos adecuados y de agua potable, además de restringir los productos ultraprocesados y su publicidad; el segundo es la incorporación de acciones concretas en los proyectos educativos institucionales que generen procesos de cambio cultural en relación con la educación nutricional, los hábitos de vida saludable y la sostenibilidad; y el tercero busca dinamizar mecanismos para que los distintos actores del distrito trabajen en la garantía progresiva al derecho a la alimentación saludable, sostenible y culturalmente adecuada en la comunidad educativa. 

Carmen Velasco es nutricionista dietista y abogada, y durante la formulación de la política fue la cabeza del programa de nutrición del DADIS, la entidad que lleva la batuta de la misma. Según ella, “a los proyectos educativos es necesario darles el enfoque de garantía del derecho humano a la alimentación, es decir, que las instituciones se propongan que sus estudiantes, a través de materias como Biología, Educación Física u otras cátedras, vayan reconociendo ese derecho y se vayan haciendo otras exigencias, como los cambios que tendrán que hacerse en las tiendas escolares, que deberán comenzar a ofrecerles a sus estudiantes una alimentación mucho más sana, más natural, libre de comida chatarra”. 

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El DADIS es la entidad responsable de los 17 productos que deberá entregar la política en el plazo pactado, que es de doce años. Entre los resultados que se esperan se cuenta, por ejemplo, una estrategia para que todos los colegios de Cartagena se certifiquen como “Territorios libres de comida chatarra”, es decir, que en ellos se restrinja la comercialización y la publicidad de comestibles y bebibles ultraprocesados. 

Sin embargo, la ejecución de esa estrategia genera dudas entre quienes se han dedicado a entender los alcances de las políticas públicas en Colombia. Marcela Ruiz Pineda es doctora en Nutrición y la actual coordinadora de la Maestría en Políticas Públicas Alimentarias y Nutricionales de la Universidad de Antioquia. De acuerdo con su lectura, “esta política no tiene ese alcance, no puede hacer ese tipo de restricciones, tendría que ser un acuerdo del Concejo distrital. Todo el equipo de gente que está trabajando en esta política tiene que movilizar al Concejo para prohibir la comercialización y la publicidad de ultraprocesados”. 

Ese esfuerzo tendrá que superar, además, el lobby de la industria que a nivel nacional no ha permitido que se regule ese tipo de publicidad. Entre 2017 y 2018 dos proyectos de ley para impulsar esa regulación se cayeron por interferencia de la industria de productos comestibles ultraprocesados y bebidas azucaradas. 

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Arides Sandoval, rector del INEM, piensa que “no es fácil promover el cambio de unos hábitos que están respaldados por estrategias de marketing muy organizadas. Nuestra región tiene que volver a intensificar la producción de alimentos, esa es nuestra gran fortaleza. Hay que establecer unas cadenas de alimentación ágiles de productos naturales para que la gente, los niños, vuelvan a esos alimentos”.

Esa también es una apuesta de la política, según la cual, al finalizar su implementación, en al menos el 50 % de los colegios se formalizarán alianzas comunitarias e institucionales para el suministro y compra de alimentos saludables.

“No es solo la regulación, es apostar por la alimentación real, que nos conecta con el territorio, con nuestras prácticas culinarias ancestrales y nos permite recuperar la identidad. El alimento hace parte de nuestra cultura y nos da esa conexión a la tierra de donde somos. Eso en los estudiantes es súper importante cultivarlo, el alimento también define de dónde somos”, afirma Damaris Támara, comunicadora de FIAN en Cartagena.

Otra de las estrategias de la política, llamada Agua que alimenta, propone que al terminar el plazo de ejecución, en doce años, el 100 % de las instituciones cuente con acceso permanente a agua potable. Se trata de una propuesta que celebra la profesora Marcela Ruiz, cuando piensa “en todo eso que está alrededor de la alimentación de los niños en las escuelas. Si no hay bebidas azucaradas ¿qué se va a tomar? La disposición de agua potable es muy importante. Ellos identificaron en la caracterización que hay escuelas donde no hay agua potable, y esa es una radiografía de lo que pasa en Colombia”. De acuerdo con el documento de la política, el 94 % de las instituciones que participaron de la caracterización tienen acceso al servicio de agua potable. El 6 % restante corresponde a colegios públicos ubicados, principalmente, en la zona rural. 

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El Programa de Alimentación Escolar (PAE) que depende del Ministerio de Educación Nacional, también está considerado dentro de la política. Por un lado se propone un trabajo para mejorar la percepción de las comunidades educativas sobre ese complemento alimentario que se ha visto envuelto en múltiples escándalos a nivel nacional y local. En 2023, por ejemplo, la Procuraduría le formuló cargos al entonces alcalde de Cartagena, William Dau, por presuntos sobrecostos en un contrato para entregar la alimentación de ese programa. 

Por otra parte, se propone reducir las raciones industrializadas del PAE y cambiarlas por aquellas preparadas en sitio, es decir, en los comedores escolares de las instituciones educativas, o por comida caliente transportada.

“Los territorios en muchos casos no son autónomos para definir cuáles van a ser los productos que se ofertan en el PAE, sin embargo, como ya tenemos la política pública, que tiene mayor fuerza legal, se han tratado de hacer cambios para que los productos industrializados, que tienen un alto contenido de azúcares o grasas, sean reemplazados por alimentos saludables y autóctonos y que se produzcan en la región para apoyar el consumo local”, explica la nutricionista Velasco.

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¿Y los datos?

El Distrito de Cartagena conoce poco sobre la situación nutricional de sus habitantes. Los datos que existen ofrecen un diagnóstico sobre una población prioritaria, los menores de cinco años, que sin embargo resulta insuficiente para entender la complejidad del impacto que una adecuada alimentación, o la falta de ella, tiene sobre los habitantes de una ciudad. 

Según el DADIS, la desnutrición de la primera infancia en la ciudad viene en aumento desde 2020; en 2022 se presentaron tres muertes en menores de cinco años por esa razón. Otros datos, como los que recoge el ICBF, muestran que el 9,9 % de los niños y niñas de Cartagena, en ese mismo rango de edad, sufren de desnutrición crónica. 

Con esa fotografía poco nítida de la desnutrición en Cartagena, que deja ver un plano tan cerrado como alarmante, la sociedad civil ha intuido que el problema es mucho más grande y sus impactos sobrepasan a la primera infancia. 

Por eso, la política pública puso el foco sobre la población escolar que, aunque está compuesta por niños, niñas y adolescentes, no había sido tenida en cuenta entre las más vulnerables como sujeto de atención. “Casi siempre las acciones de los gobernantes relacionadas con la nutrición van dirigidas a la primera infancia, a los adultos mayores o a las mujeres en gestación, pero ese ciclo vital de la población escolar estaba desatendido”, explica la nutricionista y abogada Velasco. 

Así como las acciones de los gobernantes se enfocan en la atención de las poblaciones más vulnerables, la recolección y publicación de información también se queda corta en relación con otros grupos poblacionales, como los menores en edad escolar. Esa, precisamente, es una de las falencias de la política, que no partió de un diagnóstico riguroso ni actual. 

En el componente de caracterización de la población objeto de la política se enlistan las fuentes con las que se construyó el estado nutricional de la población escolar en Cartagena. Ese listado referencia estudios y encuestas de 2004, 2005, 2008, 2014, 2015 y 2018. El esfuerzo más reciente por hacer una caracterización de la situación nutricional fue posterior a la política y estuvo en cabeza de la Universidad de Cartagena. En esa investigación, que fue realizada en 2023 y aún no se ha publicado ni socializado, se encontró que el 69 % de los niños, niñas y adolescentes encuestados cuentan con una talla adecuada para la edad y el 53 % con un índice de masa corporal adecuado. Así mismo, que el sobrepeso y la obesidad se presenta en mayor proporción en las niñas.

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Un comienzo accidentado

La Política de Ambientes Escolares Alimentarios Saludables completa ya catorce meses de implementación. Ese tiempo, clave para dar los primeros pasos que garanticen una aplicación efectiva de todo lo acordado, ha estado lleno de retos que las respectivas administraciones locales no han podido sortear. 

De acuerdo con Yaneth Valero, coordinadora de incidencia territorial de FIAN Colombia, “el 2023 era el primer año y nos cayó en una coyuntura política compleja en términos de implementación por la finalización de administración, las elecciones y empalmes. La política no ha tenido los resultados que esperamos y esto ha tenido relación con la prioridad que le dan a algunos proyectos en términos políticos para poder cerrar las administraciones. Tenemos un índice bajo en ejecución con respecto a las metas fijadas y a los indicadores, pero no muerto”. 

Ese índice bajo en ejecución preocupa a las organizaciones sociales que hicieron parte del proceso. Según Rosiris Murillo, de Mujeres Espejo, “en las instituciones educativas se siguen suministrando, a través del PAE, alimentos azucarados. Los niños no están recibiendo realmente alimentos sanos, no hay una apuesta de seguimiento a la política. Quedamos en que íbamos a hacer un equipo veedor porque eso nos preocupa muchísimo, es una política que está allí, ellos pueden dar un informe, estadísticas, pero realmente nosotras no la vemos. Sentimos que ha sido un gran logro tener la política, que era lo que queríamos, pero tenemos que seguir haciéndole mucha pedagogía, mucho acompañamiento”.

Las veedurías ciudadanas, por ejemplo, hacen parte de la estrategia propuesta en la formulación de la política para hacerle control y seguimiento a la misma, pero un año después de su aprobación, aún no han sido conformadas. Además, el comité intersectorial e interinstitucional, que es la instancia que debe reunir a las entidades corresponsables de la política, tampoco ha tenido el primer encuentro de 2024 y se corre el riesgo de que las metas e indicadores de la política no queden ancladas a los planes de desarrollo de la administración que recientemente inició su periodo.

“Como esta política pública no estaba dentro del plan de desarrollo, para muchas secretarías no se encontraba como prioridad en el cumplimiento de metas, por eso estos primeros seis meses de 2024 son una ventana de oportunidad para que el nuevo alcalde considere este tema como prioridad y para que quede establecido dentro de su plan de desarrollo, ahora sí, como metas de la política pública y no solamente desde el programa de nutrición”, explica Carmen Velasco, que ahora ocupa un cargo jurídico en el DADIS.

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A las dificultades administrativas para la implementación de la política en su primer año de vigencia, se suman otras preocupaciones de quienes hicieron parte de la etapa de formulación, pues tampoco ha avanzado la socialización de la misma en las instituciones educativas. 

Nilson Magallanes es filósofo y ha trabajado por más de 25 años en la defensa de los derechos de las comunidades afro en Cartagena. Hizo parte de la formulación de la política desde su rol como integrante de la Mesa por la Defensa Territorial del Cerro de La Popa. Según él, “apenas está en pañales ese proceso de implementación. La letra es muy bonita, pero su implementación no es tan fácil. Falta que se den más talleres de apropiación en todos los centros educativos de la ciudad para que puedan asimilar la política, y luego sí hacer viable todo lo que viene con ella”. 

El profesor Jorge Ruiz piensa lo mismo, y reconoce que él mismo desconoce cuáles son las implicaciones que tiene una política pública, a pesar de que sus esfuerzos han sido ejemplo para la creación de la primera de este tipo en el país. Pensando en eso, propone que “para que cause un impacto mayor en la comunidad, desde la Secretaría de Educación Distrital se articule un plan de socialización de esta propuesta del INEM y otras instituciones, para que seamos multiplicadores en espacios académicos, en las semanas curriculares de planeación institucional”. 

Aunque la Política de Ambientes Escolares Alimentarios Saludables del Distrito de Cartagena es la primera de este tipo en el país, en otras ciudades se han logrado avances para la garantía del derecho humano a la alimentación de niños, niñas y adolescentes. FIAN Colombia acompaña también, en la Alcaldía de Manizales, la estrategia Entornos Educativos Saludables, que propone la implementación de tiendas escolares saludables y huertas escolares en las instituciones educativas.

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Así mismo, a nivel departamental, FIAN acompaña en Bolívar la implementación de la política pública para el avance progresivo del derecho humano a la alimentación adecuada, que incluye una iniciativa para vincular a las tiendas escolares del departamento. 

En Cartagena hay muchas personas preocupadas e interesadas en trabajar por la nutrición de niños, niñas y adolescentes. Hay, también, una política que propone una hoja de ruta para que en los próximos doce años se desarrollen estrategias concretas que permitan que la alimentación saludable sea garantizada como un derecho fundamental. Falta, sin embargo, voluntad política para que la llama que ha encendido la movilización social no se apague y la Política de Ambientes Escolares Alimentarios Saludables, tan potente como frágil, no se queme entre trámites burocráticos y encuentre fuerza en la administración local para lograr un cambio en el distrito.

* Esta investigación fue financiada, en parte, por Vital Strategies. El contenido es editorialmente independiente y su propósito es arrojar una luz tanto sobre las prácticas ilegales o poco éticas de la industria de alimentos y bebidas, como sobre las poblaciones más vulnerables que, de manera desproporcionada, cargan con la peor parte de la crisis de salud global causada por el consumo de alimentos y bebidas no saludables. A menos de que se indique lo contrario, todas las declaraciones publicadas en esta historia, incluidas aquellas sobre legislación específica, reflejan las opiniones de las organizaciones particulares, y no las de Vital Strategies.